Институт уполномоченного по правам ребенка в мировой практике

Уполномоченный по правам ребенка является сравнительно новым институтом в мировой практике. Впервые пост Уполномоченного по правам ребенка появился в Норвегии в соответствии с законом от 5 марта 1981 года, после многолетней дискуссии, начавшейся еще в 60-е годы XX века.

Норвежский Барнеомбудет (Barneombudet) является независимым защитником прав детей в возрасте до 17 лет. Срок его полномочий исчисляется 4 годами, и может быть продлен не более, чем на один срок подряд. Уполномоченный по правам ребенка (далее УпПР или Уполномоченный) в Норвегии сам определяет методы своей деятельности и первоочередные задачи, имеет гарантированный доступ ко всем документам, имеющимся в распоряжении властей, а также институтов, занимающихся правами детей; он также самостоятельно решает, какие вопросы входят в его компетенцию и какие средства при их разрешении он использует. Администрация Уполномоченного по правам ребенка в Норвегии подчинена Министерству по делам детей и семьи. Оно определяет бюджет Администрации, который впоследствии утверждается норвежским парламентом. При Администрации УпПР функционирует группа экспертов, составляющая постоянно действующий Консультативный комитет УпПР. Норвежский Омбудсмен по правам ребенка стал образцом защитника прав ребенка. Этот образец был воспринят в других государствах, хотя модели деятельности Уполномоченного по правам ребенка довольно разнообразны.
В Австралии в 1989 году было создано Агенство поддержки ребенка (Child Support Agency). Оно подчиняется Министерству семьи и коммунальных вопросов. В Австрии Бюро по делам ребенка функционирует с 1989 года, но, помимо центрального Бюро в Вене, подобное бюро действует в каждом регионе. В Финляндии функции Уполномоченного по правам ребенка с 1981 года выполняет специальная неправительственная организация. В Испании и Гватемале при администрации УпПР работают секции по правам ребенка. В Канаде действуют региональные бюро уполномоченных по правам человека с тем, что в бюро некоторых провинций существуют секции уполномоченных по правам ребенка (например, в Квебеке с 1979 года). В Коста-Рике с 1987 года действует Защитник Детей при Министерстве Справедливости и Милосердия; на практике таким Защитником является один из вице-министров юстиции. В Германии в Бундестаге с 1988 года работает парламентская Комиссия по правам детей. В Новой Зеландии в 1989 году под влиянием норвежской модели создано Бюро Комиссара по правам детей. Норвежская модель стала образцом также для Швеции, которая в 1992 году сформировала институт Омбудсмена по правам детей [1].
В изданном ЮНИСЕФ дайджесте "Институт уполномоченных по правам ребенка" выделяется четыре основных способа образования института Уполномоченного по правам ребенка:
1. институт Уполномоченного по правам ребенка учреждается специальным законом, принимаемым парламентом (Норвегия, Швеция, Исландия, Люксембург);
2. институт УпПР учреждается в соответствии с законодательством об охране прав ребенка, согласно которому функции омбудсмена непосредственно связаны с исполнением и контролем за исполнением соответствующего закона (Австрия, Новая Зеландия);
3. должность УпПР создается не на законодательной основе, а учреждается в рамках существующих государственных органов; такие омбудсмены состоят в штате государственного органа и подотчетны ему (Канада, Испания, Дания, Германия);
4. институт УпПР учреждается неправительственными организациями и работает под их эгидой (Финляндия, Израиль) [2].
В деятельности уполномоченных по правам ребенка можно выделить общие черты, заключающиеся в выполнении ими следующих функций:
1. защита прав конкретного ребенка и представительство его интересов;
2. расследование дел по индивидуальным жалобам детей;
3. наблюдение за осуществлением законодательства, касающегося защиты интересов детей;
4. внесение рекомендаций в государственные органы по изменению законодательства в области охраны прав детей;
5. содействие повышению информированности о правах ребенка как самих детей, так и взрослых;
6. действие в качестве посредника в случаях возникновения конфликтов между детьми и родителями;
7. представление докладов о проделанной работе и о положении дел в вопросе соблюдения прав ребенка.
В некоторых странах уполномоченные по правам ребенка обладают более узкой компетенцией. Например, в Финляндии омбудсмен выступает исключительно в качестве защитника по индивидуальным жалобам, подаваемым либо самими детьми, либо от их имени. В Норвегии уполномоченный по правам ребенка наряду с защитой интересов отдельных детей представляет интересы норвежских детей в целом. Шведский омбудсмен не обладает полномочиями по рассмотрению конкретных дел и работает по упрочению и расширению прав и интересов всех детей.
Как показывает опыт государств, создавших у себя институты уполномоченных по правам ребенка, наличие данных институтов является важным механизмом защиты прав и интересов детей, поскольку омбудсмены по правам ребенка являются независимыми органами, наделенными правом выступать от имени детей и одновременно сосредоточивающими свою деятельность исключительно на защите их интересов.
2. Особенности польской модели Уполномоченного по правам ребенка
На сегодняшний день Польша - единственное государство, в котором Уполномоченный по правам ребенка обладает конституционным статусом. Работа над созданием в Польше института Уполномоченного по правам ребенка началась по инициативе неправительственных организаций и обществ, занимавшихся проблемами, связанными с правами ребенка. Как результат их усилий, в 1997 году в Конституцию Республики Польша (п.4ст.72) было внесено положение, обеспечивающее правовую основу для создания института Уполномоченного по правам ребенка.
По Конституции Республики Польша способ назначения Уполномоченного по правам ребенка, а также объем его компетенции определяет закон. Этот закон был принят 6 января 2000 года [3]. Статья 103 Конституции РП запрещает УпПР и его заместителям совмещать исполнение своих обязанностей с мандатом депутата Сейма или сенатора. Из этой же статьи вытекает возможность назначения заместителей для УпПР.
Таким образом, Конституция РП содержит гарантированные права ребенка и другие стандарты, относящиеся к детям в Республике Польша. Права ребенка сформулированы в Конституции в соответствии с Конвенцией о правах ребенка 1989 г., ратифицированной Польшей в 1991 году [4]. Факт ратификации Конвенции означает, что Польша приняла на себя обязательство «неизменно соблюдать ее нормы», хотя, с другой стороны, при подписании Конвенции Польша сделала оговорки. Смысл оговорок сводится к тому, что права ребенка на свободу взглядов, мысли, совести и вероисповедания гарантируются, однако с тем, что одновременно уважается родительская власть согласно польским традициям, определяющим место ребенка в семье и вне ее. В польской Конституции 1997 года говорится, что родители имеют право воспитывать своих детей согласно собственным религиозным и моральным убеждениям. При этом они должны учитывать степень зрелости ребенка, его убеждения, а также его свободу мысли и вероисповедания (п.1 ст.48 и п.3 ст.53). Ограничение или лишение родительских прав возможно лишь в случаях, установленных законом, исключительно по решению суда. Ребенок, лишенный родительской опеки, имеет право на опеку и помощь публичных властей (п.2 ст.72). Органы публичной власти, а также лица, несущие ответственность за ребенка, обязаны выслушать и по мере возможности принять во внимание мнение ребенка (п.3 ст.72).
Польский Закон об Уполномоченном о правах ребенка от 6 января 2000 года определяет место УпПР в системе органов государственной власти. Уполномоченный стоит на страже прав ребенка, закрепленных в Конституции РП, Конвенции о правах ребенка и других правовых предписаниях, уважая при этом права, обязанности и ответственность родителей. Ребенком Закон считает каждое человеческое существо от момента зачатия до достижения совершеннолетия (18 лет), и это единственная норма в польском законодательстве, которая четко определяет момент начала человеческой жизни [5].
Уполномоченный действует в границах правовых средств, установленных законом. Его цель - обеспечить ребенку полное и гармоничное развитие, уважая его достоинство. Особенной охране подлежат право ребенка на жизнь и охрану здоровья, право на воспитание в семье, право на достойные социальные условия и право на получение образования. Уполномоченный по правам ребенка принимает меры к охране детей от любого рода насилия, жестокости, эксплуатации, а также от деморализации, отсутствия должного ухода и других форм плохого обращения. Предметом заботы Уполномоченного являются все дети, но особенное внимание законодатель обращает на детей с ограниченными умственными и физическими способностями.
Уполномоченный по правам ребенка взаимодействует с Уполномоченным по правам человека, поскольку Закон налагает обязанность на Уполномоченного по правам человека рассматривать вопросы, переданные ему Уполномоченным по правам ребенка.
Компетенцией по назначению Уполномоченного по правам ребенка обладают совместно Сейм и Сенат (нижняя и верхняя палаты польского парламента). Назначает его Сейм с согласия Сената по представлению Маршала Сейма (спикера нижней палаты), Маршала Сената (председателя верхней палаты), группы численностью не менее 35 депутатов Сейма или не менее 15 сенаторов. Сенат обязан сообщить о своем решении в течение месяца со дня получения постановления Сейма. Нерассмотрение Сенатом данного постановления в течение установленного срока означает согласие с предложенной кандидатурой УпПР. В случае несогласия Сената с предложенной кандидатурой процедура назначения Уполномоченного по правам ребенка начинается заново, причем должна быть предложена новая кандидатура на этот пост.
Уполномоченный по правам ребенка приносит присягу перед Сеймом. С момента принесения им присяги начинается 5-летний срок его полномочий, который может быть продлен еще на 5 лет. С целью обеспечения беспристрастности УпПР закон налагает на него ограничения, подобно тем, которые предусмотрены для Уполномоченного по правам человека (запрет занимать иную должность и заниматься иной профессиональной деятельностью, запрет заниматься общественной деятельностью, несовместимой с обязанностями и достоинством Уполномоченного по правам ребенка). В то же время закон предоставляет УпПР гарантии независимости его деятельности (в т.ч. гарантии неприкосновенности), соблюдение которых контролирует Маршал Сейма [6]. Уполномоченный несет ответственность только перед Сеймом.
Уполномоченный по правам ребенка предпринимает действия, предусмотренные законом, по собственной инициативе, принимая во внимание поступающие к нему сведения о нарушении прав или интересов ребенка. Уполномоченный не подменяет собой специализированные службы, организации и общества, занимающиеся охраной детей, а вмешивается лишь в тех случаях, когда предпринятые меры оказались безуспешными или применялись ненадлежащим образом.
В своей деятельности Уполномоченный может обратиться в государственные и общественные органы с требованием предоставить необходимую информацию, акты и документы, в том числе содержащие личные данные. Он также может требовать от них принятия мер к защите прав ребенка в объеме компетенции, а также с целью выступления с законодательной инициативой или предложением по принятию новых или изменению действующих юридических норм. Все органы, учреждения и организации обязаны выполнить требования УпПР в течение 30 дней со дня их получения.
Уполномоченный по правам ребенка предоставляет Сейму и Сенату ежегодный отчет о своей деятельности, а также замечания о состоянии соблюдения прав ребенка в Польше. Информация эта имеет открытый и общедоступный характер, публикуется в средствах массовой информации, что стимулирует обсуждение состояния прав детей в Польше.
Для обеспечения деятельности УпПР создано Бюро Уполномоченного по правам ребенка. Организационную структуру Бюро определяет устав, утвержденный Маршалком Сейма. На основании устава функционируют два подразделения, обеспечивающие работу Уполномоченного: отдел исследований и анализа и информационно-интервенционный отдел.
3. Обзор практики Уполномоченного по правам ребенка Республики Польша
В Польше сегодня действует целый ряд учреждений, занимающихся правами детей. Однако учреждение института Уполномоченного по правам ребенка означало создание независимой организации, наделенной полномочиями контрольного, предупредительного и возбудительного характера, способной поддержать любые усилия, направленные на защиту прав ребенка.
Первым Уполномоченный по правам ребенка Республики Польша был назначенный 8 июня 2000 года Марек Пеховяк. Однако уже 9 сентября 2000 года он подал в отставку «в связи с неспособностью по состоянию здоровья выполнять возложенные на него обязанности». Однако на самом деле причина крылась в том, что Сейм не предусмотрел отдельной строки в бюджете на организацию деятельности Уполномоченного, материальное и технического оснащение его Бюро.
Новым Уполномоченным по правам ребенка на пятилетний срок был назначен депутат Сейма Республики Польша, судья Павел Ярос, приступивший к своим обязанностям 16 февраля 2001 года. За неполные два года его деятельности успел накопиться солидный опыт в деле защиты прав детей.
Перечень вопросов, с которыми обращаются к Уполномоченному в Польше, очень разнообразен. Многие из них указывают на пробелы в действующем законодательстве, противоречие юридических норм или просто на отсутствие возможности системного решения. Нередко в таких случаях к перечисленным выше трудностям добавляется различие мнений и взглядов заинтересованных сторон и отсутствие объективности.
В 2001 году Уполномоченный по правам ребенка рассмотрел 1002 обращения. В нижеприведенной таблице показаны тематика и количественное соотношение этих обращений:  

№ п/п	Тематика обращений	Кол-во обращений	%
1	Право на жизнь и охрану здоровья	62	6
2	Право на жизнь в семье родительские права материальные вопросы контакты с ребенком вывоз ребенка за границу	356 111 131 91 23	36 11 13 9 3
3	Право на достойные социальные условия	259	26
4	Право на обучение	135	13
5	Право на защиту от насилия и жестокого обращения	64	6
6	Права детей - инвалидов	49	5
7	Права ребенка при его взаимодействии с органами государственной власти (суд, судебные приставы, полиция, органы опеки и попечительства и т.п.)	51	5
8	Иные	26	3

Наибольшее количество обращений касается вопросов финансовой помощи. Как правило, связаны они либо с трудностями в получении социальных выплат или социального страхования, пенсий, алиментов, либо с просьбами о помощи в получении жилья или места для проживания. За 2001 год Уполномоченным по правам ребенка было рассмотрено 131 обращение по вопросам, связанным с проблемами в получении алиментов.
Подавляющее большинство вопросов, связанных с правом на охрану здоровья, касается покрытия расходов на лечение или освобождения родителей от оплаты за пребывание в лечебном заведении вместе с больным ребенком. Поступают также сигналы о проблемах с компенсацией расходов на медицинскую реабилитацию, бесплатным транспортом и приобретением специального оборудования для детей с ограниченными умственными и физическими способностями. Так, в 2001 году Уполномоченный по правам ребенка рассмотрел 62 обращения по вопросам, связанным с правом на охрану здоровья, из которых 15 относительно оплаты лекарств и операций и 12 связано с оплатой за пребывание в больницах родителей вместе с детьми.
Отдельную группу вопросов составляют обращения по поводу вынесенных судебных решений, исполнения решения суда, препятствий со стороны одного из родителей в контактах с ребенком, лишения или восстановления родительских прав, вывоза ребенка за границу. В 2001 году к Уполномоченному по правам ребенка поступило 111 обращений, из них 49 по вопросам ограничения/лишения родительских прав, 10 о приостановлении родительских прав, 31 о восстановлении в родительских правах и 21 о доверении родительских прав. Из поступивших обращений, касающихся реализации права на контакт с ребенком (91 обращение) 64 касаются установления через суд контактов с ребенком и 27 – изменения судом формы контактов с ребенком.
Большое количество обращений поступает по телефону от желающих получить консультацию или информацию о том, где и как можно было бы решить конкретную проблему, например, каким образом реагировать на насилие в отношении детей. В 2001 году Бюро Уполномоченного по правам ребенка зарегистирировало 806 телефонных обращений.
К Уполномоченному также стекаются протесты местной общественности, связанные с нарушениями права на образование, в частности протесты против закрытия школ или учебных центров, против плохой организации проезда детей до школы, против занятий в две смены. Как правило, это все коллективные письма с просьбами о помощи и защите. Персональные обращения, в свою очередь, чаще всего связаны с жалобами на плохое обращение с детьми со стороны учителей и преподавателей, происшествиями на территории учебных заведений и насилием в среде учащихся.
Субъектами обращений к Уполномоченному, как правило, являются родители детей, опекуны, родственники, а также сами дети. Немалое количество замечаний и заявлений поступает от лиц, профессионально занимающихся работой с детьми, от школьных педагогов, психологов, учителей, а также различных неправительственных организаций.
Представляется, что опыт функционирования института Уполномоченного по правам ребенка и принципы его деятельности имеют существенное значение для всех государств Центральной и Восточной Европы, экспериментирующих с идеей защитника прав ребенка, в том числе для России.

1